Di penghujung tahun 2007, Badan Legislatif DPR menyepakati 31 judul RUU untuk diprioritaskan dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Tahun 2008. Dari 31 judul RUU prioritas tersebut, terdapat tiga RUU yang termasuk dalam daftar RUU kumulatif terbuka, yang terdiri dari enam RUU tentang ratifikasi perjanjian internasional, tujuh RUU akibat putusan Mahkamah Konstitusi (MK), dan sembilan RUU tentang reformasi agraria. Di luar jumlah 31 RUU itu, sebanyak lima puluh RUU diluncurkan pembahasannya dari tahun 2007 ke 2008. Dengan demikian, pada tahun 2008 lalu, DPR mengagendakan pembahasan untuk menyelesaikan 81 judul RUU.
Pada akhir 2008, DPR melaporkan bahwa dalam periode satu tahun tersebut, sebanyak 62 RUU telah selesai dibahas dan disahkan menjadi undang-undang. Secara kuantitatif, suatu tren positif ditunjukkan oleh DPR. Hal tersebut terlihat dari jumlah produk yang mereka hasilkan di tahun 2008 mengalami peningkatan dibandingkan tahun-tahun sebelumnya. Sejak tahun pertama periode 2004-2009, pada tahun 2008 inilah DPR meraih pencapaian tertinggi dalam hal jumlah undang-undang yang dihasilkan (lihat tabel di bawah).
Tabel: Jumlah undang-undang yang dihasilkan setiap tahunnya (2005-2008)
|
Tahun |
Program Legislasi Tahunan |
Capaian Tahunan |
|
2005 |
55 RUU |
14 UU |
|
2006 |
43 RUU baru
33 RUU luncuran 2005
Total = 76 RUU |
49 UU |
|
2007 |
30 RUU baru
48 RUU luncuran 2006
Total = 78 RUU |
40 UU |
|
2008 |
31 RUU baru
50 RUU luncuran 2007
Total = 81 RUU |
62 UU |
Peningkatan ini sebenarnya bukan penanda bahwa DPR telah bekerja keras dalam memproduksi peraturan. Dari daftar 62 RUU, sebagian di antaranya merupakan jenis RUU yang hanya membutuhkan pembahasan secara sederhana, yaitu 27 RUU tentang pemekaran wilayah, tiga RUU untuk pengesahan perjanjian internasional, empat RUU yang menetapkan perpu menjadi undang-undang, serta dua RUU terkait perubahan maupun pengesahan APBN. Dengan demikian, hanya kurang dari lima puluh persen atau 26 RUU yang dihasilkan melalui mekanisme pembahasan normal.
Analisis terhadap kualitas kinerja legislasi DPR juga menunjukkan bahwa lembaga perwakilan rakyat ini masih jalan di tempat. Peningkatan sarana pendukung bagi para anggota dewan ternyata belum berhasil membuat DPR lebih serius menaruh kepedulian terhadap upaya menyejahterakan rakyat. Minimnya jumlah RUU di bidang pelayanan kesehatan dan pendidikan yang berhasil diselesaikan sedikit banyak menunjukkan ketidakseriusan tersebut.
Di sisi lain, apresiasi harus diberikan bagi DPR atas hasil positif yang mereka capai, yaitu telah selesai dibahas dan disahkannya beberapa RUU terkait reformasi kelembagaan negara. Beberapa RUU tersebut antara lain mengatur mengenai pemilihan umum anggota legislatif, pemilihan umum presiden dan wakil presiden, pemerintahan daerah, lembaga ombudsman, serta kementerian negara.
Konsep Prolegnas
Secara teoritis, untuk menentukan layak tidaknya suatu RUU dimasukkan ke dalam Prolegnas, terdapat beberapa kriteria sebagai berikut.
a. RUU tersebut merupakan perintah dari UUD 1945 atau Ketetapan MPR RI.
b. RUU tersebut terkait dengan pelaksanaan undang-undang lain.
c. RUU yang mendorong percepatan reformasi.
d. RUU yang merupakan luncuran Prolegnas sebelumnya yang disesuaikan dengan kondisi saat ini.
e. RUU yang berorientasi pada pengaturan perlindungan hak-hak asasi manusia dengan memperhatikan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan gender.
f. RUU yang mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi kerakyatan yang berkeadilan.
g. RUU yang secara langsung menyentuh kepentingan rakyat untuk memulihkan dan meningkatkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat.
Dalam praktek, kritik terhadap konsep Prolegnas sebagai acuan penentuan prioritas legislasi DPR sebenarnya bukan merupakan hal baru. Karena, kenyataan di lapangan menunjukkan, prioritas yang sejak awal telah ditentukan justru tidak dipatuhi secara konsisten oleh DPR. Tidak jarang, dalam masa satu tahun, berbagai judul RUU yang pada awalnya tidak terdapat dalam Prolegnas Tahunan justru dibahas dan disahkan oleh DPR.
Sebagai acuan dalam proses penyusunan undang-undang di DPR, Prolegnas memiliki landasan hukum yang kuat, yaitu Pasal 17 ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Prolegnas sendiri, oleh Pasal 1 angka 1 Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional, didefinisikan sebagai instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis.
Walaupun yang menjadi pedoman utama bagi DPR dalam menyusun undang-undang adalah Prolegnas, namun Pasal 17 ayat (3) UU 10/2004 membuka kemungkinan masuknya RUU di luar Prolegnas ke dalam satu tahun masa persidangan DPR. UU 10/2004 selanjutnya juga memberikan batasan terkait keadaan tertentu yang dapat membuat sebuah atau beberapa RUU masuk di tengah jalan tanpa melalui proses Prolegnas. Keadaan tertentu tersebut dijelaskan sebagai kondisi yang memerlukan pengaturan yang tidak tercantum dalam Prolegnas.
Syarat "keadaan tertentu" tersebut dijabarkan lagi menjadi empat kriteria, yaitu:
a. RUU yang bersangkutan berhubungan dengan treaty, convention, atau perjanjian-perjanjian internasional lainnya;
b. adanya kebutuhan mendesak terhadap keberadaan RUU tersebut;
c. RUU yang bersangkutan meruapakan penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) menjadi undang-undang; dan
d. RUU yang bersangkutan merupakan perubahan atau perngganti undang-undang yang sebagian atau seluruh isinya dinyatakan tidak mengikat lagi oleh MK.
Beban Tambahan Legislasi
Masuknya RUU di luar daftar prioritas yang telah ditetapkan sebelumnya mengakibatkan bertambahnya beban kerja DPR di bidang legislasi. Memang, pada tahun 2008 lalu, sejumlah tenaga ahli tambahan direkrut dan ditempatkan mendampingi para anggota dewan untuk memperlancar berjalannya fungsi DPR di bidang legislasi dan anggaran. Namun demikian, sumber daya yang meningkat dari sisi kuantitas tersebut tidak menjamin DPR dapat menyelesaikan pembahasan atas seluruh daftar RUU yang menjadi prioritas ditambah jenis-jenis RUU di luar itu dalam masa satu tahun.
Setiap tahunnya, Prolegnas Tahunan melampirkan daftar RUU kumulatif terbuka yang biasanya berisi kumpulan RUU tentang ratifikasi perjanjian internasional. Untuk pertama kalinya, pada periode 2008 lalu, Badan Legislatif (Baleg) DPR memasukkan daftar RUU akibat putusan MK ke dalam daftar prioritas legislasi sebagai salah satu jenis RUU kumulatif terbuka.
RUU kumulatif terbuka sendiri diklasifikasikan sebagai RUU yang sesungguhnya berada di luar prioritas legislasi namun dalam keadaan tertentu dapat diajukan oleh DPR atau Presiden. Pada Prolegnas Tahun 2008, terdapat empat kelompok RUU yang dapat dikategorikan sebagai RUU kumulatif terbuka, yaitu:
a. RUU tentang pengesahan perjanjian internasional;
b. RUU tentang penetapan perpu menjadi undang-undang;
c. RUU tentang reformasi agraria; dan
d. RUU akibat putusan MK.
Selain RUU dalam Prolegnas Tahunan dan RUU kumulatif terbuka, dalam satu tahun, DPR juga mengagendakan pembahasan atas berbagai RUU yang telah diluncurkan pada tahun sebelumnya namun belum selesai pembahasannya. Dengan tambahan lima puluh RUU luncuran tahun 2007, maka beban kerja legislasi DPR semakin bertambah. Selain itu, waktu yang semakin dekat dengan masa kampanye pemilu legislatif pun semakin membuat konsentrasi para anggota dewan terpecah.
Tambahan beban legislasi sesungguhnya dapat menurunkan kualitas kinerja DPR dalam memproduksi undang-undang. Fungsi Prolegnas sebagai pijakan bagi perencanaan pembangunan bersifat makro semakin tak terlihat. Dari tahun ke tahun, DPR menetapkan prioritas penyusunan RUU secara ambisius, namun tidak jarang melanggar programnya sendiri dengan melanggar prioritas tersebut.
Di samping itu, seringkali DPR menjadikan pencapaian jumlah RUU yang mereka hasilkan sebagai tolok ukur keberhasilan. Padahal, publik tidak memedulikan tinggi-rendahnya kuantitas produk hukum yang terbit, melainkan berharap pada lahirnya kebijakan yang berpihak pada kesejahteraan mereka. Dengan demikian, sudah saatnya bagi DPR untuk memikirkan kembali urgensi penambahan daftar RUU ke dalam Prolegnas, serta mengembalikan konsep Prolegnas ke esensi semula sebagai arah perencanaan kebijakan publik.
Tabel: Daftar Undang-undang yang Dihasilkan pada Januari-Desember 2008
|
No. |
Nomor dan Nama UU |
|
|
1 |
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2008 tentang Penggunaan Bahan Kimia dan Larangan Penggunaan Bahan Kimia sebagai Senjata Kimia |
|
2 |
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah |
|
3 |
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik |
|
4 |
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah |
|
5 |
Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji |
|
6 |
Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik |
|
7 |
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2008 tentang Pengesahan Treaty On Mutual Legal Assistance In Criminal Matters (Perjanjian Tentang Bantuan Timbal-Balik dalam Masalah Pidana) |
|
8 |
Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 45 Tahun 2007 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2008 |
|
9 |
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran |
|
10 |
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2008 tentang Pengelolaan Sampah |
|
11 |
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2008 tentang Surat Berharga Syariah Negara |
|
12 |
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2008 tentang Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah |
|
13 |
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah Negara |
|
14 |
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Labuhan Batu Selatan di Provinsi Sumatera Utara |
|
15 |
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Labuhan Batu Utara di Provinsi Sumatera Utara |
|
16 |
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Bengkulu Tengah di Provinsi Bengkulu |
|
17 |
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kota Sungai Penuh di Provinsi Jambi |
|
18 |
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Lombok Utara di Provinsi Nusa Tenggara Barat |
|
19 |
Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Sigi di Provinsi Sulawesi Tengah |
|
20 |
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Toraja Utara di Provinsi Sulawesi Selatan |
|
21 |
Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Bolaang Mongondow Timur di Provinsi Sulawesi Utara |
|
22 |
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Bolaang Mongondow Selatan di Provinsi Sulawesi Utara |
|
23 |
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Maluku Barat Daya di Provinsi Maluku |
|
24 |
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Buru Selatan di Provinsi Maluku |
|
25 |
Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Kepulauan Anambas di Provinsi Kepulauan Riau |
|
26 |
Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2008 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 53 Tahun 1999 tentang Pembentukan Kabupaten Pelalawan, Kabupaten Rokan Hulu, Kabupaten Rokan Hilir, Kabupaten Siak, Kabupaten Karimun, Kabupaten Natuna, Kabupaten Kuantan Singingi, dan Kota Batam |
|
27 |
Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua Menjadi Undang-Undang |
|
28 |
Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2008 tentang Perubahan Keempat atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1983 tentang Pajak Penghasilan |
|
29 |
Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 tentang Undang-Undang tentang Ombudsman Republik Indonesia |
|
30 |
Undang-Undang Nomor 38 Tahun 2008 tentang Pengesahan Charter of The Association of Southeast Asia Nations (Piagam Perhimpunan Bangsa-bangsa Asia Tenggara) |
|
31 |
Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara |
|
32 |
Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2008 tentang Penghapusan Diskriminasi Ras dan Etnis |
|
33 |
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2008 tentang Pengesahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2009 |
|
34 |
Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden |
|
35 |
Undang-Undang Nomor 43 Tahun 2008 tentang Wilayah Negara |
|
36 |
Undang-Undang Nomor 44 Tahun 2008 tentang Pornografi |
|
37 |
Undang-Undang Nomor 45 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Nias Utara di Provinsi Sumatera Utara |
|
38 |
Undang-Undang Nomor 46 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Nias Barat di Provinsi Sumatera Utara |
|
39 |
Undang-Undang Nomor 47 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kota Gunungsitoli di Provinsi Sumatera Utara |
|
40 |
Undang-Undang Nomor 49 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Mesuji di Provinsi Lampung |
|
41 |
Undang-Undang Nomor 50 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Tulang Bawang Barat di Provinsi Lampung |
|
42 |
Undang-Undang Nomor 50 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Tulang Bawang Barat di Provinsi Lampung |
|
43 |
Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kota Tangerang Selatan di Provinsi Banten |
|
44 |
Undang-Undang Nomor 52 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Sabu Raijua di Provinsi Nusa Tenggara Timur |
|
45 |
Undang-Undang Nomor 53 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Pulau Morotai di Provinsi Maluku Utara |
|
46 |
Undang-Undang Nomor 54 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Intan Jaya di Provinsi Papua |
|
47 |
Undang-Undang Nomor 55 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Deiyai di Provinsi Papua |
|
48 |
Undang-Undang Nomor 56 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Tembrauw di Provinsi Papua Barat |
|
49 |
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan |
|
50 |
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2009 tentang Lembaga Pembiayaan Ekspor Indonesia |
|
51 |
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung |
|
52 |
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara |
|
53 |
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan |
|
54 |
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial |
|
Undang-Undang yang Belum Diberi/Diketahui Nomornya |
|
55 |
Undang-Undang Badan Hukum Pendidikan |
|
56 |
Undang-Undang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia Menjadi Undang-Undang |
|
57 |
Undang-Undang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin Simpanan Menjadi Undang-Undang |
|
58 |
Undang-Undang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan Menjadi Undang-Undang |
|
59 |
Undang-Undang Pengesahan United Nations Convention Against Transnational Organized Crime (Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Menentang Kejahatan Transnasional Terorganisasi) |
|
60 |
Undang-Undang Pertanggungjawaban Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun 2006 |
|
61 |
Undang-Undang Pembentukan Kabupaten Maybrat di Provinsi Papua Barat |
|
62 |
Undang-Undang Pembentukan Kabupaten Kepulauan Miranti di Provinsi Riau |
