Jalan Panjang Reformasi Birokrasi

Oleh: Herni Sri Nurbayanti

Kualitas pelayanan publik di Indonesia terkenal buruk, mulai dari persoalan rantai birokrasi yang panjang, mutu pelayanan yang tidak profesional, diskriminatif terutama terhadap masyarakat tidak mampu, hingga persoalan birokrasi sebagai sumber korupsi. World Development Report yang dirilis oleh World Bank (2004) menunjukan bahwa layanan publik di Indonesia sulit diakses oleh orang miskin, menjadi pemicu ekonomi biaya tinggi (high cost economy) yang pada akhirnya membebani kinerja ekonomi makro dan ujung-ujungnya, masyarakat yang kena getahnya.

Hal ini diperkuat dengan survei yang dilakukan Indonesian Institute for Civil Society (INCIS) yang menunjukan kualitas pelayanan di tingkat kelurahan di DKI Jakarta yang masih jauh dari harapan. Misalnya saja, masih kuatnya "uang rokok" untuk mengurus surat dan akte resmi yang dibutuhkan oleh masyarakat, seperti Kartu Tanda Penduduk (KTP), akte kelahiran, akte kematian, dan sebagainya (Republika, 30/12/2005).

Beberapa tahun sebelumnya, hasil penelitian yang bernada sama juga ditemukan dalam studi yang dilakukan oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia (2002) mengenai publikasi hak-hak masyarakat dalam perolehan identitas diri, lalu lintas dan tanah. Dalam studi itu, ditemukan masih banyak praktek-praktek pelayanan publik yang membebankan masyarakat, terutama masyarakat yang tidak mampu. Bahkan pelayanan publik di tiga bidang itu belum memenuhi tiga hal mendasar yang harus ada dalam pelayanan publik yaitu informasi mengenai syarat-syarat, biaya dan waktu.

Di sisi lain, ada persoalan politisasi birokrasi. Alih-alih melayani rakyat, birokrasi lebih digunakan sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala sumber dayanya. Birokrasi pun menjadi pangreh praja, bukan pamong praja. Berbagai alasan itulah yang melatarbelakangi perlunya reformasi birokrasi sebagai salah satu agenda perubahan di Indonesia.

Jalan Panjang Reformasi Birokrasi

Perubahan di birokrasi merupakan persoalan penting yang disadari sejak lama, namun realisasinya baru terlihat nyata di mata publik ketika Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara (Kemenpan) mengajukan RUU Pelayanan Publik (RUU PP) dan RUU Administrasi Pemerintahan ke DPR pada tahun 2006.

Indikasi perbaikan, terutama dari pihak Pemerintah, sebenarnya sudah mulai tampak pada masa pemerintahan Presiden Megawati dengan dikeluarkannya Surat Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (Meneg PAN) tentang Peningkatan Pelayanan Publik dan penetapan tanggal 14 November sebagai "hari pelanggan nasional" (Tempointeraktif 27/02/2007). Sekitar tahun 2002, Kemenpan sudah aktif membahas rencana perancangan RUU PP melalui berbagai pertemuan, diskusi dan seminar. Pada Oktober 2003, RUU PP telah selesai dibahas di tingkat Panitia Antardepartemen (Hukumonline, 28/10/2003).

Sementara di pihak DPR juga mengakui banyak keluhan yang disampaikan masyarakat terhadap buruknya pelayanan publik (Republika 30/12/2005). Komitmen DPR pun dibuktikan dengan memasukan desain besar reformasi birokrasi ke dalam agenda Prolegnas 2005-2009 yang terdiri dari berbagai RUU, yaitu: RUU tentang perubahan UU No. 43 Tahun 1999 tentang Pokok-pokok Kepegawaian (Pegawai Negeri Sipil), RUU tentang Administrasi Pemerintah, RUU tentang Etika Pemerintahan, RUU tentang Perilaku Aparat Negara, RUU tentang Standard Pelayanan Publik. Keinginan memperbaiki birokrasi ini juga terlihat ketika semua fraksi di Komisi II DPR RI sependapat bahwa RUU PP diperlukan sebagai pijakan awal untuk menata birokrasi di Indonesia (Kompas, 16/12/2005).

Di sisi lain, kehadiran kelompok masyarakat madani yang peduli dengan persoalan ini pun turut memberikan kontribusi dalam pengembangan wacana penyelesaian masalah birokrasi di Indonesia. Sebut saja misalnya, Jaringan Advokasi Pelayanan Publik (JAPP) dan Jaringan Masyarakat Peduli Pelayanan Publik (Jaringan MP3). Akhir Januari 2007, Jaringan MP3 mengeluarkan pandangan kritisnya terhadap RUU PP yang sedang dibahas di DPR, diikuti dengan Daftar Inventaris Masalah (DIM) versi mereka.

Sekilas RUU PP

Setiap peraturan perundang-undangan umumnya memiliki masalah sosial yang hendak diselesaikannya. Dilihat dari dokumen pengajuan RUU PP, setidaknya ada dua masalah sosial yang saling berkaitan yang hendak diselesaikannya. Pertama, kehadiran RUU PP diharapkan menjawab masalah masih terfragmentasinya peraturan perundang-undangan di bidang pelayanan publik. Peraturan yang ada dinilai belum cukup mengatur aspek pelayanan publik yang diperlukan. Akibatnya, potensi penyimpangan terhadap kewajiban pelayanan publik relatif besar.

Sehingga, RUU PP ditempatkan sebagai fondasi dasar perbaikan kualitas pelayanan publik yang menyeluruh dan terintegrasi. Harapannya, RUU ini dapat menjadi payung hukum bagi pelaksanaan kegiatan pelayanan publik. Selain itu, dengan muatan ketentuan sanksi didalamnya, diharapkan RUU ini memiliki daya paksa terhadap pemenuhan standar tertentu dalam pelayanan publik. Keterangan pemerintah soal RUU PP menyebutkan:

"Kegiatan pelayanan publik lebih lanjut diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan. Secara garis besar, peraturan tersebut dibagi dalam dua kelompok, yaitu undang-undang yang menjamin pelayanan dilakukan oleh aparat dan kelompok undang-undang sektoral yang menjadi dasar dan wewenang bagi setiap departemen, instansi, atau pemerintah daerah untuk melayani. Undang-undang mengatur tegas kewajiban pemerintah memberikan pelayanan meski sebagian di antaranya tidak mengatur secara eksplisit."

Kedua, RUU ini hendak menegaskan kewajiban negara melayani setiap warga negara dan penduduk memenuhi kebutuhan dasarnya dalam kerangka pelayanan publik yang merupakan amanat UUD. Hal ini dilakukan untuk memperbaiki standar pelayanan publik dengan dengan menguraikan prinsip- prinsip pelayanan publik, standar pelayanan, serta mekanisme pengawasan dan kontrol publik dalam RUU itu. Hal ini sejalan dengan program Meneg PAN dan Mendagri yang hendak mengenalkan SPM (Standar Pelayanan Minimal).

Beberapa Ketentuan Penting di RUU PP

RUU ini terdiri dari 8 Bab dan 47 Pasal. Namun demikian, ada beberapa hal yang menjadi perdebatan yang bisa dikategorikan sebagai berikut:

1. Siapa Saja Penyelenggara Pelayanan Publik

RUU PP termuat ketentuan dasar bahwa pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan dasar sesuai dengan hak sipil setiap warga negara dan penduduk atas suatu barang, jasa, dan/atau pelayanan administrasi yang disediakan penyelenggara pelayanan publik. Yang dimaksud sebagai penyelenggara adalah penyelenggara negara, penyelenggara ekonomi negara dan korporasi penyelenggara pelayanan publik, dan lembaga independen yang dibentuk pemerintah. Aparat penyelenggara pelayanan publik adalah pejabat, pegawai, dan setiap orang yang bekerja di dalam organisasi penyelenggara.

2. Komitmen Pemberian Pelayanan yang Berkualitas

Salah satu yang diusulkan oleh Jaringan MP3 adalah agar RUU PP membuka katup partisipasi masyarakat melalui dua hal, yaitu Piagam Warga (Citizen Charter) dan Standar Pelayanan (SP) yang nantinya dijadikan acuan bagi daerah untuk membuat Piagam Warga.

Masyarakat dilihat sebagai subyek yang dapat menentukan jenis, proses dan kualitas layanan yang diterimanya. SP ditentukan oleh penyelenggara yang juga melibatkan komponen masyarakat. Sementara Piagam Warga yang merupakan kontrak layanan yang dibuat oleh penyelenggaraan layanan dengan masyarakat/komponen masyarakat mengenai jenis, proses, kualitas layanan, waktu layanan, biaya layanan, hak dan kewajiban penerima dan penyelenggara layanan, mekanisme komplain, sanksi serta mekanisme penyelesaian sengketa. Ini sudah dilakukan di beberapa daerah seperti piagam warga antara masyarakat dengan penyelenggara layanan kesehatan di Yogyakarta, Perda yang mengatur pelayanan publik dan mendorong lahirnya komisi pelayanan publik daerah di Jawa Timur serta pakta integritas di Solok.

Untuk menegaskan komitmen untuk memperbaiki kualitas pelayanan publik, RUU ini mengatur mengenai Maklumat Pelayanan dan Indeks Kepuasan Masyarakat (IKM). Maklumat Pelayanan adalah pernyataan tertulis dari penyelenggara berisi janji-janji untuk menjamin bahwa pelayanan yang diberikan sesuai dengan standar pelayanan serta dipublikasikan secara luas. Sementara IKM merupakan penilaian kinerja penyelenggaraan pelayanan publik yang wajib dilakukan oleh penyelenggara secara periodik.

3. Netralitas birokrasi

Salah satu yang menjadi "mimpi" perbaikan birokrasi di Indonesia adalah birokrasi yang bebas dari kepentingan-kepentingan politik. Solusi untuk persoalan itu yang ditawarkan oleh RUU ini adalah ketentuan mengenai larangan bagi aparat untuk merangkap sebagai pengurus organisasi, baik organisasi usaha maupun organisasi politik yang secara langsung terkait dengan penyelenggaraan pelayanan publik yang bersangkutan, kecuali ditentukan lain oleh undang-undang. Sanksi bagi pelanggaran ini adalah pemberhentian dari jabatan dan atau status kepegawaian aparat yang merangkap jabatan.

4. Gugatan/Tuntutan Masyarakat

RUU menyediakan saluran pengaduan bagi masyarakat, yaitu kepada: (i) penyelenggara dan; (ii) Komisi Ombudsman yang kemudian menyusun rekomendasi tindak lanjut. Ada kewajiban bagi penyelenggara untuk mengelola setiap keluhan dan pengaduan baik yang berasal dari penerima pelayanan mupun rekomendasi dari Komisi Ombudsman.

Selain itu, RUU ini menyediakan penyelesaian sengketa pelayanan publik melalui pengadilan. Masyarakat dapat menggugat penyelenggara atau aparat Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN). Gugatan bisa diajukan oleh perseorangan, badan hukum, LSM yang mengatasnamakan kepentingan publik dan gugatan class action, yaitu gugatan dari sekelompok masyarakat penerima jasa yang memiliki kepentingan yang sama. Namun, ada syarat khusus untuk gugatan yang berasal dari LSM, yaitu LSM yang berbentuk badan hukum dan dalam anggaran dasarnya menyebutkan dengan tegas bahwa tujuan didirikan organisasi adalah untuk melindungi kepentingan masyarakat di bidang pelayanan publik.

Namun, solusi ini menimbulkan kritik, terutama mengenai akses gugatan serta efektivitasnya. Prakteknya, putusan PTUN sering tidak bisa dieksekusi atau dilaksanakan. Selain itu, kompetensi hakim PTUN untuk menangani gugatan class action dan legal standing pun dipertanyakan, terlebih bila dibandingkan dengan hakim peradilan umum yang relatif lebih terbiasa menangani hal tersebut.

5. Sanksi perdata/pidana

Kritik keras terhadap RUU PP adalah ketentuan sanksi. RUU PP hanya memberikan sanksi administratif bagi penyelenggara atau aparat yang melanggar ketentuan, misalnya dalam bentuk pemberian peringatan, pengurangan gaji, pembayaran ganti rugi, penundaan pangkat/golongan, pemberhentian dengan hormat/tidak hormat. Banyak pihak, salah satunya Jaringan MP3, mengusulkan agar RUU PP memuat juga sanksi perdata dan pidana.

6. Lembaga Pengawas

Jenis pengawasan yang ditawarkan RUU ini terbagi menjadi pengawasan internal yang dilakukan oleh internal kantor penyelengara pelayanan publik dan pengawaswan ekstern.yang dilakukan oleh komisi Ombudsman dan masyarakat yang mengadukan adanya pelayanan yang buruk.

Namun demikian, Jaringan MP3 merasa perlu hadirnya sebuah lembaga independen yang melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan pelayanan publik dan memiliki kemampuan eksekutorial yang dipatuhi oleh penyelenggara maupun penerima layanan. Lembaga ini harus memiliki kewenangan eksekutorial agar dapat menyelesaikan sengeketa layanan publik secara cepat dan murah. Fungsi utama lembaga ini adalah menyelesaikan sengketa pelayanan publik antara penyelenggara dan pihak yang mengajukan keluhan dan keberatan melalui mediasi atau adjudikasi.

RUU PP mulai dibahas di DPR. sejak 1 Februari 2007. Lebih lanjut, Komisi II DPR telah melakukan Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU) dengan kalangan akademisi pada 14 Februari 2007 dan Kepala Lembaga Administrasi Negara pada 22 Februari 2007.

Meneg PAN dan Komisi II DPR membuka saluran bagi masyarakat yang ingin mengetahui materi RUU itu dan memberikan kritik serta saran melalui situs www.menpan.go.id; www.bkn.go.id; www.lan.go.id, www.bpkp.go.id dan email yanblik@yahoo.co.id atau langsung ke Sekretariat Komisi II DPR telepon (021) 571 5524, (021) 571 5493, atau kantor Kemeneg PAN Jl. Jend. Sudirman Kav. 69, Jakarta 1290, Tel. (021) 739 8351; Fax. (021) 739 8323.